La réforme fiscale américaine

La réforme fiscale américaine

Le Congrès a adopté le 22 décembre 2017 le Tax Cuts and Jobs Act (TCJA), qui porte une réforme de grande ampleur de la fiscalité américaine.

Des évolutions significatives de la fiscalité, notamment pour les entreprises

  1. La réforme votée par le Congrès allège significativement la fiscalité des ménages. La réforme modifie les 7 tranches d’imposition et en réduit les taux, avec notamment une tranche supérieure qui passe à 37 % contre 39,6 % actuellement, et des seuils modifiés. Des mesures de simplification sont également inclues, avec la suppression d’un certain nombre de niches fiscales. Enfin, le seuil de déclenchement des droits de succession a été doublé et se situe désormais à 11 MUSD. Des mesures de rendement figurent toutefois dans la loi, puisque les baisses d’impôt sont temporaires et seront renversées en 2025. Le texte introduit un plafonnement de la déduction des impôts payés au titre de la fiscalité locale et un plafond plus strict sur la déductibilité des paiements d’intérêt d’emprunt immobilier. L’obligation pour les particuliers de souscrire une assurance santé (mandat individuel – Obamacare) est supprimée.
  2. Le taux d’impôt sur les sociétés diminue de 35 % à 21 % dès 2018 de façon permanente. La réforme prévoit également la suppression de l’alternative minimum tax (impôt plancher pour les entreprises bénéficiant de niches fiscales). Les entreprises auront la possibilité de déduire de leur base taxable l’intégralité du coût de leurs investissements (hors immobilier) jusqu’en 2022 tandis que la déduction des paiements d’intérêts d’emprunt est désormais plafonnée (à hauteur de 30 % du bénéfice avant intérêts impôts, dépréciations et amortissements – EBITDA – jusqu’en 2021 puis de l’EBIT ensuite).
  3. La réforme acte le passage à un système territorial pour les entreprises multinationales. La taxation des bénéfices réalisés à l’étranger par les multinationales est supprimée. Le stock de bénéfices auparavant détenus à l’étranger, dans le but d’éviter une imposition aux Etats-Unis, fait l’objet d’une taxe ponctuelle de 15,5 % (8 % pour les actifs illiquides). La réforme crée également un dispositif pour lutter contre l’évasion fiscale des entreprises (cf. tableau).

 


Un impact marqué sur le déficit public américain

  1. Le paquet fiscal a un coût élevé pour les finances publiques fédérales. Les projections du Congressional Budget Office (CBO, organisme non partisan rattaché au Congrès) indiquent que la réforme creuserait significativement le déficit fédéral les premières années. Avant bouclage macroéconomique, le CBO estime que le coût de la réforme serait de 1,0 point de PIB en 2018, puis d’environ 1,5 point de PIB sur la période 2019-2021, pour refluer graduellement jusqu’à disparaître à horizon 2027. En cumul sur la période, la dette additionnelle occasionnée par la réforme (avant bouclage macroéconomique) s’élèverait ainsi à 2 300 Mds USD sur 10 ans (dont 500 Mds USD au titre des dépenses d’intérêt supplémentaires liées au surcroît de dette). L’impact sur le déficit et la dette fédérale serait légèrement moindre une fois pris en compte les effets de rétroaction favorables liés à la stimulation de la croissance économique : en effet, bien que la hausse attendue de l’inflation et des taux d’intérêt (cf. infra) devrait peser sur les charges d’intérêt (impact d’environ 0,1 point de PIB sur le déficit), le surcroît de demande intérieure prévu conduirait à des rentrées fiscales additionnelles d’environ 0,2/0,3 point de PIB chaque année. Au total, l’impact « bouclé » sur le déficit public américain serait de l’ordre de 0,8 point de PIB en 2018, puis de 1,1 / 1,2 point de PIB sur la période 2019-2022. Quant à l’impact net sur la dette fédérale, il devrait selon le CBO s’élever à environ 1 800 Mds USD à horizon 2028 : selon les projections de l’organisme rattaché au Congrès la dette atteindrait ainsi près de 98 % du PIB en 2028 (contre 90 % à législation inchangée).

Graphique 1. Impact de la réforme fiscale sur le déficit (CBO)

Sources : CBO, JCT, calculs DG Trésor


Des effets économiques en débat

  1. La réforme fiscale devrait apporter un soutien modéré à la croissance à court terme en stimulant la demande. La baisse de l’impôt sur le revenu devrait avoir un effet positif sur le revenu disponible des ménages et générer une hausse de la consommation (+0,6 point de PIB en moyenne sur la période 2018-2022 selon le CBO). Pour les entreprises, le cadre fiscal plus favorable et les perspectives de rendement plus élevé, dans un contexte de plein emploi, conduiraient à une accélération de l’investissement (+0,4 pt de PIB en moyenne sur la période 2018-2022 selon le CBO). Enfin, le surplus de demande engendré par la réforme laisse envisager une légère augmentation du déficit commercial américain à court terme (pour une contribution négative sur le PIB de 0,2 point de PIB en moyenne sur 2028-2022 selon le CBO).
  2. Cette politique expansionniste favoriserait une nouvelle baisse du chômage, avec le risque de créer des tensions sur le marché du travail. Les observateurs anticipent que la réforme entrainera une baisse supplémentaire de 0,2 à 0,3 point du taux de chômage, alors qu’il est déjà en-deçà de son niveau d’équilibre (estimé à 4,6 % par la Fed, actuellement à 4,1 %). Les salaires pourraient bénéficier de cet environnement de tensions. Certains économistes anticipent une hausse soutenue des salaires et des prix, voire une surchauffe qui ferait appel à un resserrement accéléré de la politique monétaire, bien que la Fed ait indiqué ne pas privilégier ce scénario. Le CBO a cependant intégré une hausse des taux d’intérêt dans son scénario.

Tableau 1. Estimations des effets de la réforme fiscale sur le niveau du PIB

  1. L’impact de la réforme est incertain au-delà des premières années. La fin de plusieurs incitations fiscales en 2025 représente un choc fiscal négatif. Pour les ménages, les hausses d’impôt prévues à partir de 2025 pourrait pénaliser la consommation. Pour autant, le précédent des baisses d’impôts de 2003 suggère que le Congrès pourrait les rendre permanentes à l’approche de l’échéance de 2025.
  2. La réforme fiscale pourrait creuser les inégalités. Le Tax Policy Center indique que la baisse temporaire de l’impôt sur le revenu profiterait majoritairement aux ménages aisés, qui bénéficient aussi de la réduction de l’impôt sur les sociétés grâce à leur portefeuille financier. La réduction de l’assiette des droits de succession est également favorable aux ménages aisés. Enfin, l’analyse du CBO montre que les ménages modestes vont subir une hausse des primes d’assurance liée à la suppression du mandat individuel Obamacare, poussant certains ménages modestes à renoncer à leur couverture santé.
  3. Les effets de débordement internationaux de la réforme sont les plus difficiles à mesurer :
  • le surcroît d’investissement des entreprises serait en partie financé par les investisseurs étrangers, à travers une augmentation des flux d’investissement direct étrangers, dans la mesure où la réforme produit une baisse de l’épargne. Le CBO projette une progression du PNB inférieure à celle du PIB (0,4 sur dix ans contre 0,7 %) ;
  • les provisions concernant les multinationales (BEAT et GILTI) sont une incitation pour les entreprises à transférer leurs sites de production sur le territoire américain et rapatrier leurs profits aux Etats-Unis. L’intensité de ces effets est toutefois difficile à estimer car les modalités d’application de la loi seront déterminantes.

Quelles prochaines étapes ?

  1. La réforme est entrée en vigueur dès janvier 2018. L’administration américaine (Treasury et Internal Revenue Service) a entamé dès décembre 2017 la préparation des textes d’interprétation. Leur publication sera étalée sur l’ensemble de l’année 2018.
  2. La rapidité avec laquelle la réforme a été menée pourrait rendre des ajustements ultérieurs nécessaires. La dernière réforme fiscale de grande ampleur, conduite en 1986 par l’administration Reagan, résultait d’un travail bipartisan de deux ans, adossé à de nombreuses auditions techniques au Congrès. A l’inverse, cette réforme a été menée dans un délai de seulement deux mois. Dans ce contexte, la majorité républicaine a ainsi déjà annoncé qu’elle envisageait une loi correctrice en 2018.

Bibliographie

Congrès des Etats-Unis, Tax Cuts and Jobs Act, décembre 2017

Congressional Budget Office, The Budget and Economic Outlook : 2018 to 2028

Congressional Research Service, Issues in International Corporate Taxation – The 2017 Revision

Congressional Research Service, The 2017 Tax Revision : Comparison to 2017 Tax Law

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