Flash politique commerciale n°2018-3

Flash politique commerciale n°2018-3

Sommaire

Administration

Le Department of Commerce (DoC) publie ses recommandations sur les importations d’acier et d’aluminium (section 232)

Débats au Congrès

Les parlementaires invitent D. Trump à envisager un retour au sein du TPP

Parties Prenantes

Les recommandations du DoC sur l’acier et l’aluminium suscitent des réactions contrastées

Relais D’opinion

Les débats commerciaux porteraient désormais sur les règles d’origine, et non sur le niveau des droits


ADMINISTRATION

Le DoC publie les rapports relatifs à l’acier et l’aluminium (section 232)

Le Secrétaire au Commerce, W. Ross, a publié, le 16 février, les rapports relatifs aux enquêtes du Département du Commerce au titre de la section 232 du Trade Expansion Act de 1962, visant à évaluer les effets des importations d’acier et d’aluminium. Relevant que les Etats-Unis constituent le plus grand importateur mondial d’acier, le DoC note que l’emploi dans ce secteur a chuté de 35 % depuis 1998. Depuis 2000, six fourneaux à oxygène et quatre fourneaux électriques auraient fermé aux Etats-Unis, tandis que dans le même temps, les capacités mondiales de production d’acier auraient augmenté de 127 % pour atteindre 2,4 Mds de tonnes métriques par an. Le DoC avance également que les importations d’aluminium ont augmenté pour atteindre 90 % de la demande américaine contre 66 % en 2012. S’agissant de l’industrie de l’aluminium, le niveau d’emploi aurait chuté de 58 % entre 2013 et 2016. En raison de la baisse des dépenses militaires, la consommation militaire d’aluminium serait par ailleurs insuffisante pour préserver la viabilité des fonderies.

Le DoC en conclut que les quantités et les circonstances des importations d’aluminium et d’acier sont telles qu’elles menacent de porter atteinte à la sécurité nationale. Il propose ainsi, pour l’acier comme pour l’aluminium, trois alternatives :

  • l’imposition d’un tarif erga omnes (au moins 24 % pour l’acier et 7,7 % pour l’aluminium) sur l’ensemble des importations ;
  • la mise en place d’un quota erga omnes correspondant à une part des exportations vers les Etats-Unis comptabilisées au titre de 2017 (63 % pour l’acier, 86,7 % pour l’aluminium) ;
  • des droits additionnels de 53 % pour les importations provenant de 12 pays (Brésil, Chine, Costa Rica, Egypte, Inde, Malaisie, Corée du Sud, Russie, Afrique du Sud, Thaïlande, Turquie et Vietnam pour l’acier, Chine et Hong Kong, Russie, Venezuela, Vietnam pour l’aluminium), et un quota d’importations pour tous les autres Etats correspondant à 100 % de leurs exportations vers les Etats-Unis au titre de 2017.

Chacune des options proposées a pour finalité de permettre aux industries nationales d’atteindre un taux d’exploitation de 80 % (contre actuellement 73 % pour l’acier et 48 % pour l’aluminium). Le DoC estime qu’il s’agit là des seuils minimaux permettant d’assurer la viabilité de ces industries à long-terme. Les mesures empêcheraient tout contournement et s’appliqueraient en sus de tous les autres droits appliqués (169 mesures antidumping et antisubventions en vigueur et 25 enquêtes en cours sur les importations d’acier, 2 mesures antidumping et antisubventions et 4 enquêtes en cours sur l’aluminium).

Les experts juridiques soulignent que W. Ross s’appuie sur une interprétation particulièrement large et inédite de la sécurité nationale, au sens de la section 232. L’argumentation du DoC repose en effet sur trois éléments : i) les importations massives entraînent une disparition progressive de l’industrie sidérurgique américaine, ii) les capacités excédentaires mondiales ne peuvent qu’accélérer ce mouvement, iii) à terme, dans un contexte d’urgence nationale, les Etats-Unis pourraient ne pas être en mesure de produire suffisamment d’acier pour répondre aux besoins de leur défense nationale et de leurs industries essentielles. Il appartient désormais à D. Trump de déterminer, avant le 11 avril pour l’acier et le 19 avril pour l’aluminium, si le recours à la section 232 et les faits justifient l’adoption de mesures qui traduiraient un soutien aux industries ciblées. Les positions de l’administration à ce sujet demeurent partagées.

Tout en admettant que les importations d’acier et d’aluminium menacent la sécurité nationale J. Mattis, Secrétaire à la Défense, a d’ores et déjà précisé dans un Mémo du 22 février qu’il demeurait préoccupé par l’impact négatif qu’auraient les restrictions proposées sur certains alliés : quelle que soit la décision présidentielle, « it is critical that we reinforce to our key allies that these actions are focused on correcting Chinese overproduction and countering their attempts to circumvent existing antidumping tariffs » a-t-il déclaré. La meilleure option demeure à ses yeux de cibler certains pays. J. Mattis recommande également, en cas d’action visant l’acier, de patienter avant de se prononcer sur l’aluminium : « The prospect of trade action on aluminum may be sufficient to coerce improved behavior of bad actors ». Certains analystes avancent, dans le même esprit, que l’annonce de W. Ross pourrait être destinée à installer un rapport de force en vue résoudre le problème sous-jacent des surcapacités mondiales. Selon T. Stewart, D. Trump pourrait utiliser les conclusions de ces enquêtes comme levier de négociation vis-à-vis des pays disposant de capacités excédentaires. Cette approche donnerait aux partenaires commerciaux des Etats-Unis davantage de temps pour s’attaquer au problème fondamental des surcapacités.

Un 7e cycle de renégociation déterminant pour l’avenir de l’ALENA

Le 7e cycle de renégociation de l’ALENA se tient du 25 février au 5 mars à Mexico City. Selon la plupart des observateurs, l’enjeu principal de ce round réside dans la réaction des Etats-Unis aux propositions du Canada et du Mexique sur les sujets les plus controversés (règles d’origine, mécanisme de règlement des différends investisseurs-Etat, commande publique). L’attitude de R. Lighthizer sera, de l’avis de plusieurs sources, déterminante quant à la possibilité de parvenir ou non à un accord avant la fin mars, date officieuse que se sont fixée les parties pour clore la renégociation. Près de six mois après le début des discussions, force est de constater que peu de chapitres ont été finalisés (anticorruption, concurrence, petites et moyennes entreprises), tandis que certains sujets, comme la propriété intellectuelle ou les visas, n’ont pas été abordés. Le 7e round devrait cependant permettre de conclure les chapitres relatifs aux télécommunications, au commerce électronique et aux mesures sanitaires, pour lesquels les discussions auraient atteint un stade avancé.

Le 8e cycle de renégociation devrait se tenir fin mars, une échéance qui correspond au lancement de la campagne présidentielle au Mexique, mais aussi à la date limite avant laquelle l’administration devra solliciter du Congrès le renouvellement de la Trade Promotion Authority, et qui devait théoriquement être le dernier. S’il est désormais probable que les négociations se poursuivent après les élections mexicaines, le calendrier des discussions pour les mois à venir demeure incertain.

Récentes décisions anti-dumping et anti-subventions rendues par le Département du commerce (DoC) et de l’ITC

16 février 2018, AD : l’ITC estime que les importations de fils machine en acier au carbone et en acier allié en provenance d’Afrique du Sud et d’Ukraine sont susceptibles de constituer un préjudice pour l’industrie américaine. Des droits antidumping seront donc imposés par le DoC sur ces importations.

16 février 2018, CV : l’ITC estime que les importations de fibres de polyester coupées en provenance de Chine et d’Inde, dont le DoC a indiqué que la production était subventionnée, sont susceptibles constituer un préjudice pour l’industrie américaine. Des droits antisubventions seront donc imposées sur ces importations.

21 février 2018, AD : après enquête, le DoC conclut de manière définitive à l’existence d’un dumping sur les importations de biodiesel en provenance d’Argentine et d’Indonésie. L’ITC doit désormais se prononcer avant le 5 avril.

22 février 2018, AD & CV: le DoC a annoncé le lancement d’une nouvelle enquête anti-dumping et anti-subvention visant les bandes élastiques en provenance du Sri Lanka, de Chine et de Thaïlande.


DEBATS AU CONGRES

Les sénateurs républicains en faveur d’un retour des Etats-Unis au sein du TPP

Dans une lettre publique, un groupe de sénateurs républicains exhorte le Président à aller jusqu’au bout de ses déclarations sur le TPP. Lors d’une interview en marge du Forum de Davos, D. Trump a en effet laissé entendre que son opposition à l’accord de libre-échange pouvait être surmontée : « I would do TPP if we were able to make a substantially better deal (…) The deal was terrible, the way it was structured was terrible. If we did a substantially better deal, I would be open to TPP.  » Réagissant à ces propos, plusieurs sénateurs influents, parmi lesquels O. Hatch, le président du Comité des Finances ou J. Cornyn, soulignent que l’économie américaine bénéficierait très largement d’un accès accru à une région et un marché de plus de 500 millions d’habitants. Les signataires de la lettre avancent également que le TPP pourrait être utilisé pour contrer l’influence de la Chine et obtenir du gouvernement chinois qu’il adopte des réformes économiques substantielles. “We encourage you to work aggressively to secure reforms that would allow the US to join the agreement” concluent-ils.

Les représentants pressent les sénateurs de confirmer les membres de l’Ex-Im Bank

Près de 70 membres de la Chambre des Représentants ont appelé M. McConnell, le chef de la majorité au Sénat, à avancer sur le processus de confirmation des nominés par D. Trump au conseil d’administration de l’Export-Import Bank. Approuvée par un comité en fin d’année 2017, la nomination de S. Bachis, K. Reed, J. Pryor, C. Slacik doit encore faire l’objet d’un vote du Sénat. Or, depuis le rejet par les sénateurs de la nomination de S. Garrett à la tête de la banque, de peur que l’ancien Représentant ne cherche à paralyser l’Ex-Im Bank de l’intérieur, le processus semble au point mort. Dénonçant cet immobilisme, les parlementaires insistent sur les dysfonctionnements engendrés par l’absence de quorum au sein de la banque depuis 2015, à commencer par l’impossibilité d’approuver des transactions supérieures à 10 MUSD. Cette situation aurait un impact considérable sur la capacité de l’établissement financier à soutenir les exportations américaines : en 2014, la banque a pu octroyer près de 27,5 Mds USD de prêts, garanties et assurance, contre seulement 7 Mds USD en 2017.


PARTIES PRENANTES

Les syndicats tentent de peser dans la renégociation de l’ALENA

Quelques jours avant le 7e cycle de renégociation de l’ALENA, les représentants de six syndicats ont rencontré le Président, pour évoquer les dispositions sociales à inclure dans l’accord. Dans un communiqué conjoint, les dirigeants qualifient l’ALENA de « désastre pour les travailleurs », et s’accordent à dire que le traité doit être amendé. Se félicitant d’une rencontre très productive, ils estiment avoir clairement montré à D. Trump qu’un nouvel ALENA doit générer des relations commerciales équilibrées : « Real solutions for any new trade deal must dramatically improve worker’s rights and raise wages and living standards in all three countries ». Dans un communiqué publié à l’issue du rendez-vous, la Maison Blanche s’est déclarée préoccupée par une résistance éventuelle du Congrès aux propositions de l’administration. Invitant les syndicats à interpeller les parlementaires sur ces sujets, D. Trump a évoqué la nécessité de donner une pleine efficacité à la réforme fiscale en renégociant « the bad trade deals that have shipped American jobs overseas”.

Les recommandations sur la section 232 suscitent des réactions contrastées

Si plusieurs entreprises de l’acier et de l’aluminium se sont félicitées des propositions de W. Ross, de nombreux représentants du monde des affaires, dont le puissant groupe de lobbying Business Roundtable, se sont inquiétés de la possibilité de représailles de la part des alliés des américains, visant notamment les exportations agricoles américaines. Les industries aval, comme la National Tooling and Machining Association ou la Precision Metalforming Association se sont également déclarées préoccupées, dans un communiqué conjoint, par la perspective d’une augmentation du prix de l’acier : « If these tariffs are imposed, the U.S. will become an island of high steel prices resulting in our customers simply importing the finished part and threatening thousands of jobs across the United States in the steel consuming manufacturing sector ». L’American Automative Policy Council, représentant Ford, General Motors et Chrysler Fiat, a ainsi exhorté D. Trump à élaborer une solution à même de préserver la compétitivité globale de l’industrie automobile américaine. L’American Institute for International Steel, qui représente les producteurs étrangers d’acier, a également invité le Président à rejeter l’ensemble des propositions du DoC, plutôt que de « mettre en danger le bien-être de la nation au profit de quelques entreprises favorisées politiquement ». Enfin, D. Pearson, directeur du Pearson International Trade Services, LLC et ancien président de la Commission du commerce international a souligné que les mesures correctives proposées entraineraient une hausse significative de prix pour les consommateurs américains, allant jusqu’à évoquer la possibilité d’une récession économique américaines. “The U.S. already has the highest steel prices in the world, and now the administration wants them to be higher?” s’est-il étonné. Selon des statistiques établies par Steel Benchmarker, les prix des produits sidérurgiques américains sont en effet supérieurs de 33 % aux prix d’exports mondiaux, et de 15 % aux prix d’export en Europe occidentale, ce qui expliquerait pourquoi le marché américain est si prisé des entreprises étrangères. Prenant acte de ces distorsions sur le marché, une coalition de think tanks libéraux parmi lesquels National Taxpayers Union et R Street Institute, a appelé D. Trump, dans une lettre publique, à n’imposer aucune restriction aux importations, et mis en garde l’administration contre le coût pour l’économie de telles mesures.

Les critiques portent également sur les fondements invoqués pour justifier une éventuelle restriction des importations. Selon J. Foster, président de l’AIIS, l’utilisation de la section 232 ne constitue qu’une « malheureuse tentative pour contourner les règles de l’OMC ». R. Yerxa, président du National Foreign Trade et ancien directeur adjoint de l’OMC, a évoqué l’ouverture d’une véritable boîte de Pandore: « I spent many years in Geneva listening to other countries talking about how food security was national security. So, this is going to be troubling if other countries go down that road”.


RELAIS D’OPINION

Les débats commerciaux portent désormais sur les règles d’origine

Selon Politico, le débat commercial aurait muté ; il ne porterait plus sur la réduction des droits de douane, mais l’origine des produits. S’appuyant sur les exemples de la renégociation de l’ALENA et du traité UE-Mercosur, les auteurs avancent que la priorité des négociateurs est désormais de garantir que les voitures, machines à laver et panneaux solaires comprennent suffisamment de contenu « intérieur » pour être éligibles aux réductions tarifaires. Le recours aux règles d’origine permettrait de limiter le volume des produits exportables libres de tous droits :  now the focus has shifted toward rules of origin as a non-tariff barrier ». La résurgence des règles d’origine correspondrait donc à l’émergence d’une nouvelle forme de protectionnisme.

Nationaliser la sidérurgie américaine ?

Selon T. Tucker, politologue et chercheur au Roosevelt Institute, le recours à la politique commerciale pour préserver l’industrie de l’acier ne peut que générer des tensions mondiales et créer des complications inutiles. Pour sauvegarder l’industrie sidérurgique, T. Tucker préconise donc de la nationaliser. Reconnaissant que sa proposition n’a aucune chance d’aboutir, T. Tucker avance qu’elle aurait le mérite (i) de résoudre le problème central rencontré par l’industrie de l’acier, à savoir la domination de la Chine, (ii) de contourner les problématiques commerciales en éliminant le besoin pour l’industrie de dégager des profits. Selon T. Tucker, le libre-marché a échoué à générer des prix reflétant la valeur sociale de long terme de l’industrie sidérurgique. Il ajoute que dans les faits, il n’existe pas de libre marché de l’acier, puisqu’à l’échelle internationale, la production d’acier est truffée d’interventions gouvernementales. Aux Etats-Unis, conclue-t-il, l’industrie sidérurgique est prise dans un cercle vicieux et requiert toujours davantage de protection étatique. En d’autres termes, elle dépend déjà entièrement du gouvernement.

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