Flash Politique commerciale n°2017-07

Flash Politique commerciale n°2017-07

SOMMAIRE

ADMINISTRATION

L’administration américaine cherche à comprendre les causes du déficit commercial américain et ravive des contentieux commerciaux anciens sur le lait et le bois d’œuvre, mettant le Canada sous pression peu avant le lancement de la renégociation de l’ALENA.

DEBATS AU CONGRES

Le retour en session du Congrès a relancé le mouvement des auditions et renouvelé l’activisme des membres du Congrès sur les sujets commerciaux.

PARTIES PRENANTES

Le Canada a vivement réagi à la relance de vieux irritants tandis que la société civile demeure divisée sur le programme commercial du Président.

RELAIS D’OPINION

Certains éditorialistes estiment que la relance des contentieux avec le Canada constitue une diversion, pour camoufler l’abandon de pans du programme commercial de la nouvelle administration.

ADMINISTRATION

Le Président américain a signé un Executive Order mi-avril renforçant le dispositif protectionniste « Buy American ».

Le 18 avril, Donald Trump a signé un nouvel Executive Order « Buy American and Hire American », renforçant le contrôle du dispositif qui oblige les administrations à n’attribuer certains de leurs marchés publics qu’à des entreprises américaines. Ce même EO renforce les exigences pour l’attribution de visas H-1B aux travailleurs qualifiés étrangers. Le décret demande aux agences fédérales de conduire une revue de leurs pratiques « Buy American » dans un délai de 220 jours. De plus, le Department of Commerce et l’United States Trade Representative devront vérifier dans quelle mesure les conditions de réciprocité concernant l’ouverture des marchés publics dans le cadre d’accords de libre-échange (ALE) et de l’Accord sur les marchés publics de l’OMC sont respectées.

A travers une série d’Executive Orders, l’administration américaine demande une analyse des causes des déficits commerciaux américains et l’étude de solutions pour les résorber.

Le 17 avril, le Department of Commerce a appelé l’Union européenne, ainsi que 12 Etats (Canada, Chine, Inde, Indonésie, Japon, Corée du Sud, Malaisie, Mexique, Suisse, Taiwan, Thaïlande et Vietnam), à expliquer les causes de leurs excédents commerciaux « significatifs » avec les Etats-Unis lors d’une audition de l’U.S. International Trade Commission le 18 mai. On note que l’UE y est identifiée comme une unité, ce qui peut être interprété comme une évolution de la manière de penser la relation transatlantique de la part de l’administration américaine. Cette procédure intervient dans le cadre du Presidential Executive Order Regarding the Omnibus Report on Significant Trade Deficits signé par Donald Trump le 31 mars.

Après l’acier, le Président a demandé au Department of Commerce de lancer une enquête sur la nécessité de restreindre les imports d’aluminium, notamment en provenance de Chine, pour des raisons de sécurité nationale, se basant sur la section 232 du Trade Expansion Act de 1962. Wilbur Ross s’est exprimé sur ce sujet lors d’une conférence de presse à la Maison Blanche : l’objectif serait de s’assurer de la qualité de l’aluminium disponible pour divers usages militaires, notamment la production d’avions comme les F-35, F-18 et C-17. Or, seule une entreprise américaine fabriquerait de l’acier d’une telle qualité, et elle serait, selon le Secretary of Commerce, menacée par des pratiques de dumping The problem we have is there’s only one American smelter that produces the high-purity aluminum needed for these uses. Just one, and that company has been having some problems. They in fact filed a trade case against dumping on their own. ») M. Ross a laissé entendre que d’autres secteurs, comme celui des semi-conducteurs et des chantiers navals, pourraient être concernés par des enquêtes de même nature. La section 232 a été utilisée 26 fois depuis sa création, en particulier contre les importations de pétrole libyen et iranien.

Le 29 avril, le Président américain a signé un nouvel Executive Order « Addressing Trade Agreement Violations and Abuses ». Cet EO demande de nouveau la production d’un rapport par le Department of Commerce et l’USTR qui passera en revue tous les accords de libre-échange (ALE) auxquels les Etats-Unis sont partie, dont l’ALENA et l’OMC. Le rapport – qui devra être rendu dans un délai de six mois – portera sur les ALE bilatéraux et multilatéraux, ainsi que sur les relations commerciales dans le cadre de l’OMC avec les Etats avec lesquels les Etats-Unis ont un déficit commercial « significatif ». L’EO a été signé le centième jour après l’accession de D. Trump à la présidence, cette date en soulignant la portée symbolique. L’objectif est d’identifier à la fois les violations de leurs obligations commerciales par des partenaires, mais aussi les normes et les accords qui joueraient en la défaveur des Etats-Unis. Le texte commence par une dénonciation en des termes vifs des ALE en vigueur (« The result has been large and persistent trade deficits, a lack of reciprocal treatment of American goods and investment, the offshoring of factories and jobs, the loss of American intellectual property and reduced technological innovation, downward pressure on wage and income growth, and an impaired tax base. »)

L’institution chargée de la politique commerciale au sein de la Maison Blanche a récemment été réorganisée.

Le 29 avril, D. Trump a signé un autre Executive Order « on Establishment of Office of Trade and Manufacturing Policy » transformant le National Trade Council en Office of Trade and Manufacturing Policy, il sera toujours dirigé par Peter Navarro. La mission de l’OTMP consiste à conseiller le Président pour formuler des politiques propices à la croissance, à la réduction des déficits commerciaux et au renforcement de la base industrielle et industrialo-militaire américaine. L’OTMP est par ailleurs censé faire le lien entre la Maison Blanche et le Department of Commerce. La devise de cette nouvelle institution serait, selon Politico, « American manufacturing first ».

L’engagement de l’administration en faveur du lancement d’accords de libre-échange bilatéraux ne faiblit pas, l’intérêt pour le TTIP étant toutefois nouveau.

Le Vice-Président Mike Pence et le Secretary of Commerce, Wilbur Ross, se sont rendus à Tokyo au cours d’un voyage officiel en Asie Pacifique. M. Pence y a lancé le dialogue économique annoncé lors du sommet nippo-américain de février. La partie américaine espère que ce dialogue va mener à une négociation commerciale bilatérale, tandis que le gouvernement japonais anticipe un résultat dégradé dans ce format. On note que Taro Aso, le Vice-Premier Ministre japonais a déclaré lors d’une conférence de presse en marge des Spring meetings du FMI et de la Banque mondiale qu’il n’y avait aucune garantie que le Japon ferait les mêmes concessions dans le cadre d’un accord bilatéral avec les Etats-Unis que dans celui du TPP (« Twelve countries have worked on the TPP, that is why the U.S. had gained something from Japan. It was on the multilateral framework. If it is on the bilateral, there is no one else to go to for balancing out the gains and losses, so the conditions that resulted in the TPP can get worsened on the bilateral route. »)

Au cours d’un entretien avec le Financial Times publié le 23 avril, le Secretary of Commerce, Wilbur Ross n’a pas exclu la possibilité d’une reprise des négociations du Partenariat Transatlantique pour le Commerce et l’Investissement (TTIP), à la veille de la visite à Washington de Cecilia Malmström, la Commissaire Européenne au Commerce. Il a clairement expliqué que ce focus renouvelé sur l’Europe aurait pour but de réduire le déficit commercial américain vis-à-vis de l’UE (146 Mds d’USD en 2016) : « The three big [economies] that are the sources of our trade deficit outside of [NAFTA] are China, Japan and Europe. So it is logical that … one should focus on Europe. […] Since you don’t really have any way to force somebody to negotiate with you the sensible thing would be to figure out which of the big players is most likely to be willing to do a sensible deal. »)

Le 24 avril, Wilbur Ross, le Secretary of Commerce, a annoncé la mise en œuvre de droits compensateurs allant de 3,2% à 24,88% selon les entreprises, sur les importations de bois d’œuvre canadien aux Etats-Unis. Cette décision s’inscrit dans le cadre d’un conflit qui dure depuis le début des années 1980, relancé par l’administration Obama fin 2016, suite à l’expiration d’un accord établissant des quotas, conclu en 2006. Ces droits compensateurs, s’ils sont d’ores et déjà effectifs et rétroactifs dans la limite de 90 jours, ne sont pas permanents, l’USITC devant rendre une décision définitive le 23 juin. Ils représentent un montant de l’ordre d’1 Md d’USD, auquel s’ajoutent 250 M rétroactifs, sur les 5,8 Mds d’USD d’exportations canadiennes annuelles de bois d’œuvre aux Etats-Unis. W. Ross a d’ailleurs déclaré que les contentieux laitier et forestier illustrent l’échec de l’ALENA (« If NAFTA were functioning properly you wouldn’t be having these sorts of very prickly, very unfortunate developments back to back. ») Le lendemain, le Président a affirmé sa volonté de se montrer ferme vis-à-vis du Canada (« People don’t realize Canada has been very rough on the United States. Everyone thinks of Canada as being wonderful, and so do I. I love Canada. But they’ve outsmarted our politicians for many years, and you people understand that. […] They have a tremendous surplus with the United States. Whenever they have a surplus, I have no fear. »)

Selon un représentant de la Maison Blanche, dont les propos ont été largement rapportés par la presse, le Président aurait envisagé de signer un Executive Order conduisant au retrait des Etats-Unis de l’ALENA. Selon Politico, l’EO aurait été rédigé par Peter Navarro, Directeur du National Trade Council, et par Stephen Bannon, conseiller stratégique du Président. Suite à un appel téléphonique avec ses homologues mexicain et canadien le 26 avril et des pressions du Sénat, le Président américain a renoncé à la signature de l’EO (« two people I like very much [J. Trudeau et E. Peña Nieto] called up and said can we negociate ? I said, yes, we can renegociate. ») L’annonce avait, semble-t-il, pour but d’inciter le Congrès d’un côté, le Mexique et le Canada de l’autre à lancer la renégociation rapidement.

Lors d’un entretien diffusé sur la chaîne de télévision CBS le 30 avril, D. Trump a commencé à relativiser l’importance qu’il accorde aux questions commerciales, qui sont apparues comme étant primordiales à ses yeux jusqu’à maintenant. En effet, le Président américain a déclaré que la résolution de la crise en Corée du Nord pourrait justifier un compromis avec la Chine en matière de politique commerciale (« I think that, frankly, North Korea is maybe more important than trade. Trade is very important. But massive warfare with millions, potentially millions of people being killed? That, as we would say, trumps trade. […] if China can help us with North Korea and can solve that problem […] that’s worth making not as good a trade deal for the United States. »)

DEBATS AU CONGRES

De retour de deux semaines d’absence, le Congrès redouble d’activité, avec notamment un vote positif en commission sur la nomination de Robert Lighthizer au poste d’USTR, le rapprochant un peu plus d’une confirmation en plénière.

Robert Lighthizer, l’avocat en droit commercial choisi par le Président pour la position stratégique d’United States Trade Representative (USTR), a bénéficié d’un vote positif bipartisan (26-0) de la Commission des Finances du Sénat. La dérogation dont M. Lighthizer avait besoin étant donné qu’il a représenté par le passé des gouvernements étrangers, figure bien dans le texte budgétaire voté le 30 avril. L’intéressé doit toutefois encore être confirmé par un vote du Sénat en plénière. Au cours de la session de la Commission des Finances, MM. Hatch (Rép. – Utah) et Wyden (Dém. – Oregon) ont également insisté sur la nécessité pour l’administration de nommer des candidats aux positions toujours vacantes au sein de l’USTR, de l’USITC, du Department of Commerce et du Department of Treasury.

Mike Crapo (Rép. – Idaho), le Président de la Commission Bancaire du Sénat a déclaré qu’il comptait organiser des auditions pour les deux personnalités choisies par Donald Trump pour entrer au Conseil d’administration de l’Ex-Im Bank, un dispositif fédéral de soutien à l’export dont le fonctionnement est largement paralysé depuis plus d’un an et demi, en l’absence de quorum. Les Démocrates de la Commission ont déjà exprimé leur opposition à l’un des deux nommés, l’ancien Représentant Scott Garrett pour son hostilité connue de tous à l’égard de l’agence qu’il est appelé à diriger (« I just don’t see how someone whose work and words have been to slay Ex-Im can head Ex-Im » Sénateur Robert Menendez, Démocrate du New Jersey).

Le Congrès semble en désaccord avec l’administration sur la renégociation de l’ALENA tant en termes de stratégie que de calendrier.

Les membres du Congrès se sont montrés très réticents à l’annonce d’un possible retrait des Etats-Unis de l’ALENA par Executive Order en amont de la négociation. Les Sénateurs républicains John McCain (Arizona) et Lindsey Graham (Caroline du Sud) ont tous deux exprimé leur opposition à une telle initiative. John Cornyn (Rép. – Texas), le Senate Majority Whip s’est également montré très réservé à cette idée (« I think we’d better be careful about unintended consequences. ») Pat Roberts (Rép. – Kansas), Président de la Commission Agriculture du Sénat, a de même signalé son opposition au durcissement américain vis-à-vis du secteur laitier canadien (« [It’s] asking for trouble. »)

L’incertitude demeure sur la date de déclenchement de la renégociation de l’ALENA. Une réunion du Senate Advisory Group on Negociations, une émanation de la Commission des Finances du Sénat, est en effet un préalable nécessaire pour que l’exécutif notifie officiellement le Congrès de sa volonté de lancer une négociation commerciale, cette notification déclenchant à son tour un délai de 90 jours minimum avant le début de la négociation elle-même. Le principal responsable démocrate de la Commission, le Sénateur Ron Wyden n’a pas donné d’indications précises quant au calendrier (« Let Chairman Hatch and I talk about that, but we share the view that NAFTA needs an upgrade. »)

La gauche du parti démocrate tente de se montrer encore plus favorable aux normes Buy American que l’administration.

L’Executive Order « Buy American and Hire American » du 18 avril a été critiqué par les partisans démocrates de telles normes qui estiment que le Président ne va pas assez loin (« The president makes a promise, signs an empty executive order that won’t help the life of a single American worker, smiles at the cameras, and goes right back to helping out the special interests and leaving America’s workers out to dry » Chuck Schumer, Senate Minority Leader.)

Le 25 avril, 8 Sénateurs démocrates et affilié ont envoyé une lettre à Mitch McConnell (Rép. – Kentucky), le Senate Majority Leader et à John Barrasso (Rép. – Wyoming), le Président de la Commission de l’Environnement et des Travaux Publics du Sénat, pour demander un renforcement législatif des normes Buy American dans le cadre des travaux publics concernant les infrastructures hydrauliques. En effet, si le Made in America Water Infrastructure Act était voté, les projets financés dans le cadre du Drinking Water State Revolving Fund ne devraient utiliser que de l’acier et du fer américain. Les auteurs de la missive rappellent que le Président leur a apporté son soutien lors d’une visite récente dans le Wisconsin. Cette initiative s’inscrit dans le cadre d’une tentative de la gauche du parti démocrate pour globalement renforcer les normes Buy American, en utilisant l’appui du Président (« I’ve asked President Trump to work with me on my legislation to use American steel and iron and American labor to build all taxpayer-funded infrastructure projects » Sherrod Brown (Dém. – Ohio)).

PARTIES PRENANTES

Le Canada a vivement réagi à la relance de vieux irritants tandis que la société civile demeure divisée sur le programme commercial du Président.

Le 18 avril, l’Ambassadeur canadien à Washington, David MacNaughton, a envoyé une lettre au gouverneur de l’Etat de New York, Andrew Cuomo et à celui du Wisconsin, Scott Walker, dans laquelle il explique que le Canada n’est pas responsable des difficultés financières du secteur laitier américain (« Canada does not accept the contention that Canada’s dairy policies are the cause of financial loss for dairy farmers in the United States. The facts do not bear this out. ») Cette missive intervient suite à la mise en oeuvre d’une « national ingredients strategy » par Ottawa, en vertu de laquelle les producteurs canadiens de fromage peuvent acheter certains ingrédients à des fournisseurs canadiens à des prix en-dessous de ceux du marché. Cette politique a suscité l’ire de leurs concurrents qui, dans le cadre de l’ALENA, peuvent exporter leurs produits au Canada sans quotas, ni droits de douane. L’Ambassadeur canadien argumente que les Etats-Unis connaissent un phénomène de surproduction dans le secteur laitier, citant un rapport de l’U.S. Department of Agriculture de février 2017, en annexe de la lettre. Le même jour, le Président américain a affirmé sa volonté de soutenir les producteurs laitiers du Wisconsin vis-à-vis du Canada lors d’un discours.

La National Milk Producers Federation, le lobby de l’industrie laitière américaine s’est félicitée de cette intervention présidentielle (« We thank President Donald Trump for speaking out today in Wisconsin against the harmful pricing policy Canada implemented in an effort to stifle competition with the United States. »)

Le gouvernement canadien a réagi à l’annonce de la mise en place de droits compensateurs sur le bois d’œuvre en soulignant l’impact négatif sur le marché de la construction américain d’une telle décision, citant la National Association of Home Builders, un lobby américain, selon laquelle ces droits pourraient augmenter le coût de construction de toute nouvelle maison de 1000 USD, rendant la propriété inaccessible à 150 000 familles américaines. Chrystia Freeland, la Ministre des Affaires étrangères canadienne – et ex-Ministre du Commerce extérieur – a également rappelé dans un communiqué que le Canada était le premier client des Etats-Unis (« Canada buys more from the U.S. than any other country — including the EU, Mexico, China, and Japan. »)

Tom Donohue, le Président de l’US Chamber of Commerce (comparable au MEDEF) était à Mexico le 24 avril, où il a souligné l’importance de l’ALENA pour les Etats-Unis, le commerce avec le Mexique et le Canada soutenant 14 millions d’emplois américains (« We must not disrupt the $1.3 trillion in annual trade that crosses our borders. Under NAFTA, Mexico and Canada are the top two U.S. export markets in the world — by a long shot. »)

Le 1er mai, l’US Chamber of Commerce a publié sur son site des suggestions de domaines dans lesquels les gouvernements américain et chinois pourraient travailleur ensemble. Cette publication fait suite au sommet sino-américain des 6 et 7 avril au cours duquel la partie chinoise s’est engagée à résoudre certains des irritants de la relation commerciale bilatérale dans un délai de 100 jours (avant le 16 juillet). Parmi les cinq propositions, on trouve (i) la suspension de la mise en œuvre de la loi chinoise sur la Cyber-sécurité (qui devrait commencer le 1er juin) et l’ouverture de la Chine au secteur de la tech américain, (ii) le respect par la Chine de ses engagements concernant le secteur des paiements électroniques dans le cadre de l’OMC, (iii) une plus grande ouverture des marchés publics chinois aux biens et services américains, (iv) l’augmentation des exportations agricoles américaines à destination du marché chinois et (v) la cessation immédiate de la surproduction chinoise dans les secteurs de l’acier et de l’aluminium.

Jack Ma, le PDG d’Alibaba, le géant chinois de l’e-commerce, qui avait annoncé suite à sa rencontre avec le Président américain qu’il aiderait les PME américaines à créer 1 million d’emplois, a annoncé le 25 avril qu’il allait organiser une conférence à Détroit les 20 et 21 juin dans cette perspective. Cette conférence « Gateway 17 » a pour but d’aider non seulement les PME, mais aussi les agriculteurs américains à exporter directement en Chine

Public Citizen et Good Jobs Nation, deux associations représentant respectivement les consommateurs et les syndicats de travailleurs, ont publié un rapport dénonçant le non-respect par l’administration Trump du principe « Buy American, hire American » qu’elle promeut. Ce rapport souligne en effet que plus de la moitié des 50 entreprises bénéficiant des plus gros contrats fédéraux sont listés comme « ayant déjà délocalisé » (« as having engaged in offshoring ») dans le cadre de la Trade Adjustment Assistance.

Wolfgang Schäuble, le Ministre allemand des Finances, s’est exprimé sur l’excédent commercial de son pays vis-à-vis des Etats-Unis lors d’un événement organisé par la John Hopkins University en marge des Spring meetings du FMI. Il a attribué l’accroissement de l’excédent commercial allemand à la politique de Quantitative Easing de la Banque Centrale Européenne dont il a souligné l’indépendance, rappelant le scepticisme allemand quant à cette politique monétaire et rejetant la responsabilité des déséquilibres commerciaux : « When the ECB announced its QE program, we said it would increase the German surplus, and then it did and I get criticized. We are not responsible for the surplus. » Il a estimé qu’il y avait globalement trop de dettes et de liquidités dans le monde, et pas assez de productivité et de compétitivité.

RELAIS D’OPINION

Certains éditorialistes estiment que la relance des contentieux avec le Canada constitue une diversion, pour camoufler l’abandon de pans du programme commercial de la nouvelle administration.

La rédaction du New York Times a consacré un éditorial le 26 avril à la politique commerciale du Président, Donald Trump’s Trade Policy Is in Disarray, la qualifiant de « confuse ». Le journal new-yorkais estime qu’il n’a rempli quasiment aucune de ses promesses de campagne en matière commerciale (ALENA, désignation de la Chine comme manipulateur de change, Border adjustment tax minée par des désaccords entre Républicains, etc.) et s’en félicite. Le NYT estime également que la politique fiscale de la nouvelle administration provoquerait probablement un accroissement du déficit commercial américain, étant donné que les taux d’intérêt sur les bons du Trésor américain augmenteraient suite aux baisses d’impôts, ce qui renforcerait encore le dollar.

Pour Politico, le Président américain a décidé de lancer une guerre commerciale contre le Canada car il serait difficile pour ce pays de lancer des représailles contre son principal partenaire commercial. Le magazine souligne le fait que le Canada est la première cible de l’activisme commercial de la nouvelle administration avec la réanimation de vieux conflits sur le bois d’œuvre et le secteur laitier, alors que la Chine et le Mexique apparaissaient comme les pays les plus susceptibles d’être visés lors de la campagne (« Trump has escalated what were modest and longstanding frictions with Ottawa over U.S. dairy products and Canadian lumber into a full-blown trade dispute largely because Canada is an easy target and doesn’t have as many weapons to fight back. By slapping a massive tariff on Canadian lumber, while touting his protection of dairy farmers — especially in Wisconsin, a key swing state — Trump has a chance to look tough and decisive on the international stage as he tries to renegotiate NAFTA, one of his big campaign promises. »)

Si le site controversé Breitbart News estime que la nouvelle administration n’est pas allée assez loin en matière commerciale, il juge son bilan positif à ce jour.

Breitbart News – le site anciennement dirigé par Stephen Bannon – dans un article au sujet de la politique commerciale de la nouvelle administration au cours des derniers mois (« Donald Trump gets A+, ‘incompletes’ for 100 days of trade policy »), en fait l’éloge, tout en estimant qu’elle ne va pas assez loin. En fait, si Breitbart News se réjouit du retrait du TPP, le site déplore le fait que le Président n’ait pas mis en œuvre certaines de ses promesses de campagne, notamment la désignation de la Chine comme un Etat manipulant sa devise. Le site relativise toutefois les promesses non remplies (« Even when Trump has broken his lesser campaign promises, there are excuses, rationalizations, side-deals and offsets. For example, Trump promised to shove back against China’s low-priced exports by declaring the country to be a treaty-violating currency manipulator. He’s backtracked on that promise, but maybe will get valuable concessions from China to help suppress the North Korean crisis. »)

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