Flash politique commerciale n° 2018 – 1

Flash politique commerciale n° 2018 – 1

 SOMMAIRE

ADMINISTRATION

Les instruments de défense commerciale demeurent au cœur de l’agenda du président américain

DEBATS AU CONGRES

Les parlementaires déplorent le manque de transparence de l’administration en matière commerciale

PARTIES PRENANTES

Les milieux d’affaires sont divisés sur le recours à la défense commerciale par l’administration

RELAIS D’OPINION

Dans son dernier livre, D. Rodrik avance des pistes pour conférer une nouvelle légitimité au libre-échange


Administration

Le Président pourrait prendre plusieurs décisions cruciales de défense commerciale

Le Président doit se prononcer sur plusieurs affaires en cours dans les semaines à venir. Ainsi, la Commission du commerce internationale (ITC) ayant établi l’existence d’un préjudice pour les industries américaines du fait des importations de cellules photovoltaïques et machines à laver en provenance de Chine (section 201 du Trade Act de 1974), le Président doit déterminer les mesures de sauvegarde à prendre, respectivement avant le 26 janvier et le 4 février. En parallèle, le Département du Commerce a remis à D. Trump, les 11 janvier et 18 janvier, ses rapports relatifs aux impacts des importations d’acier et d’aluminium sur la sécurité nationale (section 232 du Trade Expansion Act de 1962). Le Président dispose désormais de 90 jours pour décider d’imposer ou non des restrictions aux importations. Dans toutes ces affaires, le Président américain dispose d’une grande latitude, puisqu’il peut suivre ou non les recommandations de son administration, imposer des droits de douane additionnels, des quotas d’importation ou une combinaison des deux, viser spécifiquement certains pays et in fine calibrer les mesures pour ménager certains secteurs de l’économie ou partenaires commerciaux. Selon Axios, l’entourage du Président demeurerait comme d’habitude divisé sur les mesures à prendre et le degré de fermeté dont D. Trump doit faire preuve. Tandis que G. Cohn (directeur du National Economic Council), S. Mnuchin (Secrétaire au Trésor) et R. Tillerson (Secrétaire d’Etat) seraient partisans d’une approche modérée, P. Navarro (directeur du National Trade Council) et W. Ross (Secrétaire au Commerce) plaideraient pour des restrictions conséquentes.

La Chine pourrait être spécifiquement visée par l’administration américaine

Dans une interview à Reuters du 17 janvier, D. Trump a implicitement dévoilé les conclusions de l’enquête lancée au titre de la section 301, rapportant que le gouvernement chinois était effectivement responsable de transferts de technologie forcés. R. Lighthizer devrait rendre ses recommandations très prochainement, si bien que le Président a évoqué l’imminence de mesures visant la Chine. « We have a very big intellectual property fine going, which is going out to come out soon » a-t-il déclaré, précisant qu’il dévoilerait certaines des actions envisagées lors du discours sur l’état de l’Union qu’il doit prononcer devant les deux chambres réunies en Congrès le 30 janvier.

Cette annonce devrait intervenir dans un contexte marqué par une recrue des tensions avec la Chine. Le CFIUS a ainsi bloqué le 3 janvier la fusion du fournisseur américain de paiements en ligne, Moneygram, avec Ant Financial, la plus grande entreprise chinoise de fintech. L’hypothèse d’une fusion entre une filiale d’Alibaba et une entreprise américaine ayant accès à des données personnelles sensibles a suscité une opposition croissante au sein de l’administration américaine, ce d’autant qu’Ant Financial compte parmi ses investisseurs deux fonds souverains soutenus par le gouvernement chinois. Alibaba a subi un second revers le 12 janvier, lors de la publication par l’USTR de la liste spéciale « marchés notoires 301 ». Sa filiale Taobao figure pour la deuxième année consécutive sur ce document qui répertorie les marchés identifiés par les autorités américaines comme notoires pour la vente de produits de contrefaçon ou piratés.

Trump s’est, par ailleurs, déclaré « déçu » du record atteint en 2017 par l’excédent bilatéral chinois, à 257,8 Mds USD Lors d’un échange téléphonique avec Xi Jinping le 15 janvier, le Président aurait clairement signifié sa volonté de mettre un terme à une situation « intenable ». Xi Jinping, selon la presse chinoise, aurait demandé à D. Trump la reprise du dialogue à haut niveau sur le commerce et l’économie – gelé depuis juillet 2017 – dans le but de parvenir à une solution négociée. Le compte-rendu de la Maison Blanche ne fait cependant pas mention de cette requête.

L’administration renégocie le traité KORUS

Le premier round de renégociation de l’accord de libre-échange KORUS entre les Etats-Unis et la Corée du Sud a eu lieu le 5 janvier à Washington. Nombreuses sont les raisons qui poussent les Américains à vouloir remanier l’accord, à commencer par l’augmentation du déficit bilatéral (+100 % entre 2012 et 2017). Cette évolution est largement imputable à l’asymétrie des échanges dans le secteur automobile : en 2016, les Etats-Unis ont importé pour 25,1 Mds USD de voitures et composants automobiles, mais n’en ont exporté qu’à hauteur de 2,6 Mds USD. Un déséquilibre qui avait déjà conduit l’administration Obama, en décembre 2010, à réviser les dispositions de KorUS (négociées sous l’administration précédente), avant son entrée en vigueur en mars 2012. Dans sa déclaration finale, R. Lighthizer rapporte que les responsables américains ont évoqué des pistes pour éliminer les barrières non tarifaires aux exportations automobiles et parvenir à davantage de réciprocité dans les échanges. Selon Reuters, l’administration Trump voudrait notamment obtenir le maintien des droits de douane de 25 % sur l’importation des camions pickups sud-coréens, voués initialement à disparaître en 2021. Aucune date n’a encore été fixée pour le second round.

Récentes décisions anti-dumping et anti-subventions rendues par le Département du commerce (DoC) et de l’ITC

2 janvier 2018, AD : après enquête, le DoC confirme de manière préliminaire l’existence d’un dumping sur les importations d’acide citrique en provenance de Belgique, de Colombie et de Thaïlande. Le DoC doit rendre sa décision finale le 14 mai 2018.

3 janvier 2018, CV: l’ITC confirme l’existence d’un préjudice pour l’industrie américaine résultant des importations de coffres à outils et armoires en provenance de Chine.

5 janvier, CV : l’ITC confirme l’existence d’un préjudice pour l’industrie américaine résultant des importations de tubes mécaniques étirés à froid en provenance de Chine et d’Inde.

12 janvier 2018, AD & CV: l’ITC confirme l’existence d’un préjudice pour l’industrie américaine résultant des importations de bandes en alliages d’aluminium en provenance de Chine, permettant à l’enquête lancée ex-officio par le DoC de suivre son cours. Les droits antisubventions et antidumping devraient être déterminés avant le 1er février et le 17 avril.

12 janvier 2018, AD & CV : l’ITC a rejeté la plainte antidumping visant les importations de gluconate de sodium en provenance de France, mais approuvé à l’unanimité le lancement d’une double enquête (antidumping et antisubventions) sur les importations de ce produit en provenance de Chine.


Débats au Congrès

Les parlementaires s’inquiètent du manque de transparence de l’administration en matière commerciale

Dans une lettre adressée au Président, des membres démocrates du Comité des Finances du Sénat fustigent la décision de l’administration Trump de contourner la Trade Promotion Authority (TPA) pour renégocier le traité KorUS. Alors que le processus formel de la TPA implique de nombreuses consultations du Congrès, la renégociation partielle est actuellement conduite dans le cadre de la procédure « amendement et modification » du traité, qui n’exige aucun vote des parlementaires.

Plus largement, les sénateurs démocrates s’inquiètent du manque de transparence de l’administration en matière de politique commerciale. Certains rapports afférents aux problématiques commerciales, commandés par la Maison Blanche en 2017, n’ont jusqu’à présent pas été rendus publics, qu’il s’agisse de l’enquête sur les causes significatives du déficit commercial, de celle sur les violations des règles de l’OMC et des accords de libre-échange américains, ou encore du rapport sur la manière dont les accords de libre-échange américains affectent la mise en œuvre des lois « Buy American ». Selon les sénateurs : « detailed analysis prepared at taxpayer expense should not be kept from the public ». Ils estiment également sujet à controverse le choix de l’administration de ne pas publier les rapports sur l’acier et l’aluminium (section 232) avant que le Président n’ait tranché.

Les sénateurs ont néanmoins salué la décision de R. Lighthizer de faire de C. J. Mahoney, auditionné le 17 janvier par le Sénat pour le poste d’USTR adjoint pour l’Hémisphère occidental, l’Afrique et la Chine, le responsable de la transparence au sein de l’USTR – un poste resté vacant depuis janvier 2017. J. C. Mahoney s’est engagé à informer le Comité des Finances du Sénat, dans un délai de 30 jours à compter de sa confirmation, des plans élaborés par l’administration pour améliorer la transparence au sein de l’USTR. Il détaillera aussi la manière dont l’USTR entend répondre aux préoccupations majeures des parlementaires relatives à la Chine, listées dans une lettre conjointe des commissions des Finances en avril 2017.

Le Congrès renouvelle le MTB

La Chambre des représentants a adopté le 16 janvier 2018 le projet de loi relatif au renouvellement de la loi portant diverses dispositions d’ordre tarifaire (« Miscellaneous Tariff Bill » ou MTB). Ce texte établit une liste des produits qui, n’étant pas commercialisés aux Etats-Unis, peuvent bénéficier temporairement d’une réduction des droits de douane à l’importation. Le MTB n’avait cependant pas été renouvelé depuis 2012 en raison d’un blocage procédural, que seule une loi bipartisane adoptée en 2016 a permis de dépasser. Le projet de loi (H.R. 4318) finalement adopté permet la réduction des droits de douane pesant sur près de 1700 produits, ce dont se sont réjouies la Chambre de commerce américaine et l’Association nationale des manufacturiers.


Parties prenantes

Controverses sur la clause de sauvegarde globale visant les machines à laver

Lighthizer a mené le 3 janvier une audition sur les mesures à prendre dans le cadre de la section 201 du Trade Act de 1974 sur les importations de machines à laver à usage domestique. L’USTR doit remettre prochainement ses recommandations au Président, dans un contexte marqué par de fortes divergences entre les parties prenantes. Whirlpool, l’entreprise à l’origine de la plainte, plaide ainsi pour l’imposition de mesures bien plus draconiennes que celles recommandées par l’ITC à R. Lighthizer, à savoir l’adoption d’un contingent tarifaire de 1,2 millions de machines à laver, frappé de droits de douane additionnels entre 0 et 20 %. Whirlpool argumente que seule l’imposition de droits de douane de 50 % sur toutes les importations de machines à laver est à même de sauver les 3 000 emplois de son usine basé à Clyde, Ohio. L’entreprise plaignante, qui a décidé en 2008 de relocaliser toute sa production de machines à laver aux Etats-Unis, poursuit par ailleurs un plan d’ajustement destiné à créer quelques 1,300 emplois dans les mois à venir. Sans aide du gouvernement, elle estime néanmoins ne pouvoir mener à bien ses projets, si bien que les sénateurs de l’Ohio, dans une lettre publique, demandent à R. Lighthizer de soutenir les demandes de Whirlpool. Ils soutiennent par ailleurs que les importations en provenance de Corée du Sud doivent être ciblées par les restrictions, alors que l’ITC préconise le contraire. Ils accusent enfin LG et Samsung, les deux entreprises visées par la plainte, de pratiquer le « country hopping », c’est-à-dire de contourner les droits anti-dumping américains en déplaçant leur production vers des pays qui ne sont visés par aucune restriction (Thaïlande et Vietnam).

Samsung et LG, en parallèle, argumentent que l’imposition de pénalités risque de contrecarrer leurs projets d’investissement dans deux usines en cours de construction en Caroline du Sud et dans le Tennessee, où 1,600 emplois pourraient être créés. Le gouverneur H. McMaster, sénateur républicain de Caroline du Sud parmi les premiers soutiens de D. Trump, est ainsi fermement opposé à l’imposition de restrictions : « I strongly support support President Trump’s America First trade policies, and I’m convinced Whirlpool’s proposed tariff would have the opposite effect » a-t-il déclaré. Le Président a jusqu’au 4 février pour trancher.

Section 232 : nouvelle enquête en vue

Deux entreprises de l’industrie minière (Ur-Energy USA et Energy Fuel Resources Inc.) ont déposé, le 16 janvier, une plainte auprès du Département du Commerce, demandant l’ouverture d’une enquête pour déterminer si les importations d’uranium menacent la sécurité nationale américaine, au titre de la section 232. La première enquête menée à ce sujet en 1989 répondait par la négative à cette question. Néanmoins, selon les entreprises plaignantes, la situation s’est considérablement dégradée depuis, les producteurs américains d’uranium ne captant plus que 6 % de la demande américaine contre 66 % en 1989. Les importations en provenance d’entreprises d’Etat ou subventionnées en Russie, au Kazakhstan et en Ouzbékistan ont en parallèle augmenté pour désormais répondre à 40 % de la demande américaine. L’industrie de l’uranium réclame ainsi l’instauration de quotas réservant une part de 25 % du marché américain à la production locale. Le Département du Commerce doit désormais décider d’ouvrir ou non une enquête.

La Chambre de commerce en faveur d’une approche conjointe UE-US de la Chine

Lors de son discours sur l’état du monde des affaires, T. Donohue, président de la Chambre de commerce, a appelé le Président à travailler de concert avec ses alliés au sujet des pratiques industrielles chinoises : « The White House is right to focus on China’s industrial policies and their challenge to the global economy (…) but we need a smart approach. We need to work with allies in Europe, Japan, and elsewhere to force a common response to China’s state capitalism”. Cette prise de position intervient alors que les plaintes des entreprises américaines et européennes à l’égard des nouvelles réglementations chinoises se multiplient. L’obligation, pour les entités étrangères, d’embaucher des représentants du parti communiste et d’impliquer le parti dans la stratégie de l’entreprise font craindre des interférences du gouvernement chinois et un espionnage industriel massif. D. Malpass, sous-secrétaire aux affaires internationales pour le Département du Trésor a évoqué, le 10 janvier, la possibilité d’une telle coopération avec les autorités européennes : « China (…) present a common challenge for the US and Europe in terms of investment practices, its trade practices, and its own moving away from market liberalization ».


Relais d’opinion

Comment redonner une légitimité aux accords de libre-échange ?

Dans son dernier ouvrage, Straight Talk on Trade : Ideas for a Sane World Economy, D. Rodrik affirme que la problématique actuelle n’est plus le manque d’ouverture des marchés, mais le manque de légitimité dont bénéficient les accords de libre-échange. Il ne serait possible de conférer une nouvelle légitimité à ces accords qu’en avançant des indicateurs démontrant les gains qui en découlent. Or, opposants et soutiens du libre-échange évalueraient souvent la pertinence des accords à l’aide du niveau d’emploi et de la balance commerciale – indicateurs pour l’évolution desquels les ALE jouent un rôle mineur. D. Rodrik soutient qu’il importe de revenir à la théorie commerciale classique pour étudier si les accords commerciaux augmentent le niveau de vie de la plupart des citoyens. Le libre-échange est en effet à l’origine d’une spécialisation fonctionnelle et productive, permettant aux pays d’utiliser de manière plus efficiente leurs ressources (en capital, travail, technique) et donc d’augmenter le niveau de vie global. Il revient donc selon lui aux gouvernements de faire œuvre de pédagogie et d’expliquer aux citoyens que le commerce mondial n’influe pas sur le niveau, mais sur la structure des emplois. Aux Etats-Unis cependant, les bouleversements internes résultant de la libéralisation des échanges n’ont pas été accompagnés par les politiques publiques. Les responsables politiques n’ont d’autre choix que de le reconnaître et d’élaborer des politiques adéquates. Plus largement, il devient crucial pour D. Rodrik de modifier le contenu des accords de libre-échange : un accord fournit uniquement un cadre juridique, au sein duquel pourraient être insérées des clauses relatives aux droits des travailleurs, à la transparence, ou à la politique environnementale.

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